"La mejora de la calidad de vida en un entorno ambiental digno para la persona, el adecuado uso de los recursos naturales y la preservación de los recursos genéticos animales y vegetales, son tareas asumidas por la Comunidad Autónoma Canaria".

En el preámbulo de la Ley 11/1990, de 13 de julio, de Prevención del Impacto Ecológico encontramos esta frase, inspiradora de los estudios de prevención de impacto ecológico que se recogen en su articulado.

Los estudios de impacto ambiental tienen un carácter predictivo (se llevan a cabo una vez conocido el documento del proyecto en su totalidad, pero antes de que se autorice el comienzo de las obras) y están orientados, pues, a la prevención de los efectos negativos que ciertas obras, proyectos y transformaciones de diversa índole puedan causar sobre el medio ambiente.

Se trata de una herramienta técnica tendente a "evitar o reducir la incidencia negativa que muchas actividades del hombre tienen sobre el entorno y sus elementos naturales o naturalizados, con especial atención a aquellas áreas que son más sensibles" según se recoge en el texto de la mencionada ley, y es objeto de la misma "detectar anticipadamente el deterioro ecológico que pueden ocasionar determinados proyectos, eludir el innecesario y minimizar o reducir aquél que es inevitable o está justificado, permitiendo, en todo caso, el conocimiento de las repercusiones ecológicas por parte de quien toma la decisión".

Además de los instrumentos de prevención, cuando necesitamos corregir impactos que ya se han producido con anterioridad por alteración del medio, empleamos una herramienta técnica, de tanto utilidad como los estudios de impacto, que es la Auditoria Ambiental.

Mediante el empleo de técnicas semejantes, la auditoria no es predictiva puesto que utiliza datos reales y puede cuantificar con mayor precisión la magnitud de los impactos que ya se han producido. Por tanto es también una herramienta útil para comprobar y verificar la bondad de la previsiones realizadas anteriormente por los técnicos.

Breve aproximación histórica

El empleo de un procedimiento sistemático e interdisciplinario que de cabida a las ciencias naturales y sociales, integrándolos en estudios ambientales que permitan la planificación y la toma de decisiones sobre aquellos aspectos que repercutan sobre el ambiente del ser humano.

Estos fueron los planteamientos iniciales que influyeron en la NEPA (National Environmental Policy Act de los Estados Unidos en 1969. Posteriormente, los Estudios de Impacto Ambiental (Environmental Impact Statement) aparecen en la Regulación 1502 de aquel país.

Ya en 1972 los jefes de Estado y de Gobierno de los países que formaban la entonces Comunidad Europea, pusieron de manifiesto su preocupación en fomentar una política ambiental común, tanto para dirigir la investigación hacia temas prioritarios, como para avanzar los temas de especial interés en que se debería acentuar las futuras acciones en materia de legislación ambiental.

Para ello se estableció un Programa de Acción Medioambiental, y otro de Investigación Medioambiental. Estos criterios sirvieron de base y fueron nuevamente recogidos y ratificados en el Acta Única Europea de 1987.

En Europa, diversos países y entre ellos el nuestro, había tomado con antelación diversas medidas en materia de prevención y protección de la naturaleza. Posteriormente, la OCDE realiza diversas recomendaciones, que cristalizan en forma de normativa legal en 1985 mediante la Directiva Europea 85/337/CEE "sobre Evaluación de los Impactos sobre el Medio Ambiente de ciertas obras públicas y privadas".

Este Directiva no establece un procedimiento concreto que, como es lógico, queda bajo la responsabilidad de los Estados miembros en el desarrollo de esta norma. La normativa europea va dirigida a los proyectos con repercusión en Medio Ambiente, (Canter, 1993) dejando al margen o dando por supuesto que a niveles superiores, serán las Administraciones y sus responsables quienes deberán vigilar la aplicación de estos principios en planes y programas.

Los problemas clave que se identificaron tras la aparición de esta Directiva, vieron la luz en el documento de la Comisión COM 88/647 de 29 de noviembre de 1988. Por su vigencia en nuestros días, como por la agudeza de su preclara visión de los problemas ambientales que se avecinaban, creemos que marca una punto de inflexión importante en las políticas y principios de acción de la Unión Europea

Problemas clave de investigación identificados (en 1988) en el campo del Medio Ambiente

A) Entendimiento de los fenómenos básicos que rigen los procesos ambientales:

Mecanismos del clima.

Química atmosférica (transformación de los contaminantes y agujero de ozono).

Fisiología de los organismos bajo condiciones ambientales límite (contaminación, sequía, etc.).

Funcionamiento, estabilidad y vulnerabilidad de los ecosistemas.

Metabolismo de los efectos de las sustancias xenobióticas en el hombre, animales y plantas.

Interacciones entre la atmósfera, el suelo y el agua.

Cuadro de texto:   Tema 1.  

·        Estudios de prevención de impacto ecológico
·        Carácter preventivo del estudio
·        Estudios de prevención y auditorías
·        Reseña histórica


Química y biología del suelo bajo la influencia de la contaminación y otras presiones (prácticas agrícolas), vulnerabilidad a la erosión.

Mecanismos básicos de los sucesos sísmicos y volcánicos.

Estudio de los efectos de los contaminantes sobre los materiales.

Investigación en la prevención de los accidentes debidos a actividades industriales de alto riesgo.

B) Detección e interpretación de los cambios ambientales:

Mejora de los métodos de análisis de los componentes de la matriz ambiental.

Observación de la tierra por técnicas de sensores remotos.

Elaboración de métodos para el almacenamiento y tratamiento de los datos del medio ambiente y para apoyar la modelización.

Recolección, compilación y valoración de los datos de la calidad ambiental.

Descripción y evaluación de los síntomas de daño en los organismos.

Estudios epidemiológicos en las poblaciones humanas expuestas a la contaminación.

Estudios del deterioro del suelo y la erosión.

Registro de indicadores del cambio climático.

C) Prevención de los daños ambientales:

Desarrollo de "tecnologías limpias" para reducir la contaminación y para el reciclado de los desechos.

Desarrollo de métodos ecológicos para el manejo de los ecosistemas y de los recursos renovables.

Rehabilitación de los ecosistemas degradados o transformados.

Desarrollo de tecnologías de seguridad (industrias químicas).

Investigación sobre las posibilidades de predicción y minimización de las consecuencias de los desastres de origen natural y humano.

Diseño de métodos y materiales para la protección y restauración del legado cultural.

 

La Directiva 97/11/CEE viene a completar la Directiva del año 1985 ampliando el Anexo relativo al tipo de proyectos que deben ser sometidos a evaluación, al tiempo que amplía otros aspectos, como el estudio de alternativas para seleccionar la más adecuada, o el proceso de participación pública.

Nuestro país, a raíz de la Directiva de 1985 desarrolló y adaptó con prontitud a nuestro ordenamiento los temas de prevención de impacto ambiental mediante el Real Decreto Ley 1302/1986 de 28 de junio de Evaluación de Impacto Ambiental . Dos años después, el 30 de septiembre de 1988 se aprobó el Reglamento para su ejecución mediante Real Decreto 1131/1988.

Esto no significa que con anterioridad se hiciera caso omiso de los problemas ambientales a la hora de tomar decisiones políticas. Lo que viene a reconocerse a partir de la promulgación de la NEPA que entra en vigor en 1970 es la información pública y el derecho de los ciudadanos, tanto a ser informados como a opinar y, en su caso exigir a sus políticos unas determinadas actuaciones en materia ambiental.

Conviene recordar que nos referimos a legislación específica sobre EIA para prevención de impactos sobre el Medio Ambiente, y no solo a legislación relativa a protección de algún aspecto concreto de la naturaleza, como bosques o animales, cuyos antecedentes se remontan a épocas anteriores. Recordemos a modo de ejemplo la ley promulgada en 1916 en nuestro país, conocida como Ley Gasset, que posibilitaba la exclusión de determinados trozos del territorio de todo acto de destrucción, deterioro o desfiguración por la mano del hombre. Estas zonas debían destinarse a un fin de esparcimiento y contemplación en el marco del respeto a la naturaleza, declarándose para ello como Parques Nacionales. Con esta ley como marco, se crean los Parques Nacionales de Covadonga y de Ordesa y Monte Perdido en 1918.

La evolución del tratamiento de los Espacios Naturales Protegidos (ENP), podemos considerarla en tres etapas: primera etapa (1872-1975), de nacimiento y consolidación de los primeros ENP; segunda etapa (1975-1992) de crecimiento y desarrollo del sistema ENP; tercera etapa (Actual) vinculación de los ENP a la política global de conservación y desarrollo sostenible.

Con respecto a la Directiva 1985, la ley española aporta algunos aspectos importantes como son: la incorporación del estudio de alternativas posibles; la ampliación de obligatoriedad de estudio de varios proyectos tipo no incluidos en la Directiva; se estructura el contenido del estudio de impacto ambiental; y se establece el mecanismo de vigilancia y control, mediante el conocido Programa de Vigilancia Ambiental.

El concepto de Estudio de Impacto Ambiental es propio de nuestra normativa dado que la Directiva comunitaria no incluye específicamente la redacción y presentación de un documento escrito con una estructura y contenidos concretos. En cambio, se asemeja más a lo recogido en la NEPA que equivale al "informe" conocido como Environmental Impact Statement (EIS).

El procedimiento de EIA está incorporado al procedimiento de toma de decisiones del Banco Mundial, tanto para sus programas de ayuda bilateral como para los procedimientos de organismos internacionales, teniendo como peculiaridad que incorpora este procedimiento a la acciones en aquellos países que no disponen de normativa específica en materia de Medio Ambiente.

El EIA ha ido tomando auge y recibiendo reconocimiento internacional, de modo que en la Cumbre de Río de 1992, que es como se conoce la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente celebrada dicho año, se establece que "debe emprenderse la Evaluación de Impacto Ambiental, en las normativas nacionales de cualquier tipo de actividad que se desarrolle en el medio natural y sobre el que pueda causar impacto, previo a la decisión de la autoridad nacional competente".

A la mencionada ley 1302/1986 de aplicación en todo en territorio nacional, se incorporan posteriormente las normas de las Comunidades Autónomas que vienen a adaptarla y desarrollarla de acuerdo con las especificidades de cada una.

El enfoque inicial de lucha contra la contaminación y el deterioro ambiental ha ido dejando paso a un enfoque más preventivo y más global, y una de las herramientas fundamentales de la lucha preventiva son los estudios de impacto ambiental de los que forma parte importante la Evaluación de Impacto Ambiental.

Nuestra legislación entiende que el objeto fundamental de la EIA y su esencia es el "conjunto de estudios y sistemas técnicos que permiten estimar los efectos que la ejecución, explotación y clausura de determinado proyecto, obra o actividad causa sobre el Medio Ambiente".

La legislación sobre EIA está en continua revisión y avance, previéndose nuevas ampliaciones, tanto en contenido normativo relativo a las exigencias y requisitos para los futuros proyectos, como en la calidad que presumiblemente se exigirá a este tipo de estudios.

La Directiva 96/61/CE sobre prevención y control integrado de la contaminación afecta también directamente a las EIA. En octubre de 1999 finalizaba el plazo de transposición a la legislación nacional de los diversos países miembros. Aunque con cierto retraso sobre la mencionada fecha, finalmente se ha completado el mencionado proceso legal.

En la actualidad, la Unión Europea ya ha definido las líneas de acción del Sexto Programa en materia ambiental, que se prolongará durante los próximos diez años, en los que se reafirmará la integración de criterios ambientales en las demás políticas comunitarias intentando resolver el viejo conflicto entre crecimiento económico y deterioro ambiental. Este Sexto Programa pretende tener un alcance global, atendiendo a temas como la biodiversidad, el cambio climático, la gestión de residuos, la seguridad medioambiental, o la degradación de los suelos, entre otros, dentro de una filosofía de gestión eficiente de los recursos naturales.

Los Consejos Europeos de Cardiff, Viena, Colonia y Helsinki han impulsado la elaboración de estrategias de integración de los criterios de protección ambiental en los principales sectores de actividad como agricultura, transporte, o energía, al tiempo que avanza en otros sectores como industria, pesca, mercado interior o medio ambiente urbano. Estos cambios son la expresión palpable de que, al menos, somos conscientes de un deterioro creciente del medio que exige la implicación en forma de coordinación de todos los agentes implicados en la producción, envase y transporte, comercialización y consumo.

La Administración parece haber comprendido la importancia de las acciones coordinadas, en lugar de las acciones aisladas llenas de buena voluntad pero vacías de efectos, y así, la Red de Autoridades Ambientales se convierte en un órgano consolidado de cooperación entre diferentes administraciones para integrar los temas ambientales en todas las acciones financiadas con Fondos Comunitarios.

En sus reuniones se integran:

Direcciones Generales de la Comisión Europea con competencia en medio ambiente, fondos estructurales, y fondos de cohesión.

Ministerios españoles que gestionan Fondos Comunitarios

Consejerías de Medio Ambiente de las Comunidades Autónomas.

El objetivo es coordinar y unificar criterios ambientales. La programación estructural 2000-2006 y el empleo de los Fondos previstos en la misma, se analizará a través de los mecanismos de evaluación ambientales que establece la mencionada Red de Autoridades.

Los temas ambientales han experimentado un notable cambio en la política europea de los últimos años. Quizá el cambio más notable que ninguna política ha sufrido en este final de siglo.

La cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno europeos de 1972 recoge la necesidad de prestar atención al entorno ambiental. Esa preocupación se materializa en lo que serían los Programas de Acción. Posteriormente, en 1987 el Acta Única Europea define la relación con el entorno como uno de los objetivos y pilares básicos del desarrollo europeo. En 1992, la reforma de la PAC (Política Agraria Comunitaria) plantea los programas medioambientales y forestales. El Tratado de la Unión Europea, en 1993, introduce el crecimiento sostenible, respetuoso con el ambiente, uno de los objetivos de la Unión Europea. Unos años después, en 1998, se plantea la exigencia de la integración de los principios de conservación en las políticas europeas. En 1999 la Comunicación sobre Mercado Único y Medio Ambiente plantea dos importantes medidas: la implantación de impuestos y gravámenes ambientales, y el planteamiento conjunto de competitividad como desarrollo posible y necesario de forma simultanea con la protección del entorno.

A pesar de este enorme esfuerzo, lo cierto es que falta aún mucho por hacer, dado que la importancia del medio ambiente no se contempla desde la misma perspectiva por todos los sectores implicados. Tradicionalmente, el medio ambiente ha sido entendido por el sector productivo, que se siente orgulloso de crear riqueza y empleo, como una traba más a un desarrollo que persigue beneficio económico a corto plazo.

Algunos encuentran, aún en nuestros días, los obligados estudios de impacto ambiental como un simple trámite burocrático administrativo que nos obliga a acompañar unos informes más o menos sesgados que acaban concluyendo "... nada o poco significativo", esto es, un requisito que se debe cumplir de cara a la Administración o a la opinión pública, sin darse cuenta que, en realidad, estamos frente a un tema de la mayor importancia para todos y que está cambiando los conceptos de desarrollo y bienestar.

Aspectos técnicos, sociales y ambientales de los Estudios de Impacto Ambiental

La evaluación tiene un carácter estimativo y se hace con intención preventiva.

Se trata de conocer de antemano los posibles impactos que el proyecto u obra que nos entregan pueda tener sobre el medio ambiente en que se piensa desarrollar. En base a ese conocimiento o estimación previa, el procedimiento debe destacar los inputs ambientales que consume, en términos de "sacrificio ambiental" y cuantificados numéricamente en una escala previamente definida.

Una vez realizada la evaluación, el estudio de impacto ambiental EsIA, puede recoger las modificaciones que, a juicio del evaluador, podrían hacerse para disminuir los impactos predefinidos. También tiene cabida el conjunto de medidas correctoras y/o compensatorias que puedan establecerse para disminuir el impacto global, así como el plan de vigilancia ambiental.

La pretensión de que los EsIA sean completamente objetivos y desprovistos de apreciaciones y valoraciones personales es imposible, dado que no estamos ante una ciencia exacta (Beder, 1993), pero esto también ocurre en materias como el derecho, la economía, o la medicina. Los informes relacionados con cualquiera de estas materias debe estar presidido por el rigor y el afán de búsqueda de la verdad. Sin embargo, en la mayoría de los casos podremos encontrar tantos diagnósticos no coincidentes, como profesionales consultados.

Si conviene, como señala Schneider (1997) distinguir en cada caso los datos objetivos, medibles y de lectura contrastable, de aquellos otros datos que provienen de juicios de valor o apreciaciones más subjetivas. Esta observación es acorde con la faceta más humana de las ciencias ambientales, en la que se considera inseparable el dato objetivo medido de los parámetros ambientales y la opinión que tienen sobre ellos, no solo los científicos y técnicos, sino el resto de las personas y colectivos relacionados o implicados con dichos elementos ambientales.

Algunos criterios útiles según Harwell (1994) para valorar el impacto o grado de afección del elemento considerado son:

Magnitud, o medida en que la variable se aleja de su estado anterior.

Recuperación y tiempo necesario

Extensión espacial de la zona afectada.

Sustituibilidad del elemento, en caso de que su función pueda ser desempeñada por otro u otros elementos.

Una EIA es una actividad cuyo propósito es identificar y pronosticar el impacto en el ambiente biogeofísico y en la salud y bienestar humanos, de las propuestas legislativas, las políticas, los programas, los proyectos y los procedimientos operativos, e interpretar y comunicar información acerca de los impactos (Munn, 1979).

Muy importante es reseñar de esta definición dos aspectos de interés: el relativo a los aspectos humanos que deben tener reflejo en la misma; y el alcance de las iniciativas que deben ser sometidas a EIA.

La primera parte de la definición aclara los aspectos de interés humano que deben ser objeto de estudio en una EIA. Así, se incluye la salud y el bienestar humanos como aspectos básicos que deben guiar siempre nuestros pasos profesionales como técnicos, pero delimita y pone coto a otros intereses que, aunque lícitos (como el enriquecimiento, o la comodidad) no pueden tener cabida como intereses evaluables en una EIA. No olvidemos que el papel del evaluador consiste en informar a otros, que son los responsables de la toma de decisiones y que sabrán sopesar los otros aspectos socioeconómicos (creación de empleo, mejora de infraestructuras, etc.) .

Cuando los efectos socioeconómicos no se incluyen en el Manifiesto de Impacto Ambiental (equivalente a nuestro informe o Estudio de Impacto Ambiental), por lo general están presentes en una "agenda oculta" de los participantes en las audiencias públicas y en los aspectos políticos. (Henry, J.G. et al , 1999)

La segunda parte de la definición no es del todo aplicable en nuestro caso, ya que en la actualidad, los procedimientos de EIA se aplican a proyectos, si bien la tendencia es ampliar este tipo de estudios a planes y programas, que es lo denominamos EIA estratégica.

La práctica de las ciencias ambientales tiene sentido y se sustenta, tanto en la aplicación de las normas y leyes que en cada caso y cada país son de aplicación, como en un consenso ético basado en la necesidad imperiosa de conseguir una gestión sostenible de los ecosistemas basado en el mantenimiento y potenciación de la productividad de los ecosistemas a largo plazo. En este sentido hay una declaración explícita en la mencionada NEPA de 1969, traspasado a su vez a la Asociación Nacional de Profesionales del Ambiente NAEP de Estados Unidos, y a la Asociación Internacional para la Evaluación del Impacto (IAIA).

La mayoría de los órganos colegiados profesionales cuentan con códigos de conducta y comportamiento y pretenden el compromiso moral de sus colegiados en determinados aspectos concretos que favorezcan los entornos de desarrollo equilibrado. En este sentido, las Guidelines to Practice Under the Fundamental Canons of Ethics (ASCE, 1994) hace referencia a que los ingenieros deberían estar comprometidos con la mejora del ambiente para intensificar la calidad de la vida.

Ese desarrollo equilibrado, que ha venido cobrando fuerza en estos últimos años bajo distintos términos, que hemos englobado con el nombre de desarrollo sostenible, "es el desarrollo que satisface nuestras necesidades de presente sin comprometer las del futuro". Así se expresa en la sección 1.6.1 del Informe Nuestro Futuro Común que publicó en 1987 la Comisión Mundial para el Ambiente y el Desarrollo (WCED), y para lograrlo disponemos de herramientas como la EIA.

Concluimos este capítulo con una referencia a las Metodologías existentes para la EIA. Las EIA se basan en leyes y normativas concretas para cada país (y Comunidad Autónoma en nuestro caso) y a estas normas deben atenerse en cuanto a contenido y aspectos que se deben recoger o ser tenidos en cuenta. También es cierto que lo regulado en estas normativas no precisa exactamente que procedimiento técnico es el que debe seguirse, como si se tratara de una receta o un protocolo que se va cumplimentando, y es por ello que los técnicos nos vemos en la obligación de estar atentos para perfeccionar las metodologías existentes y desarrollar otras nuevas.

Entre los diversos enfoques y sistemas metodológicos propuestos hasta la fecha por diversos autores, podemos reseñar los siguientes: Canter (1977); Holling (1978); Munn (1979); PADC (1983); Westman (1985); Alberti et al (1988); Estevan Bolea (1989); Gómez Orea (1992); ITGE (1992); Conesa (1993); Bettini (1995); Morris et Therivel (1995); Canter (1996); Gómez Orea (1999); Harrop et Nixon (1999).